水库山塘具有防洪灌溉、生态维持、保障供水等重要作用，作为公益性的水利基础设施，其社会效益、生态效益与经济效益难以替代。受海岛地理环境制约，我县水资源一直比较稀缺。虽然县委县政府通过长潭水库引水缓解了群众饮水困难，但高位缺水、海岛缺水、夏季缺水问题仍没有得到根本性解决。如今年1-8月份，全县平均降水量仅634.5mm，是1956年以来同期降雨最少的一年，用水紧张问题再次凸显。究其原因，主要在于我县山塘水库的自供能力太弱，无法实现有效补给。依据山塘水库现状，一旦遭遇境外引水工程不能正常供水或断水，我县群众的安全用水问题将受到严重威胁。因此，加强山塘水库建设管理，更好地发挥其应急保障功能，对于解决玉环的水资源短缺问题仍然具有非常重要的现实意义。为此，我们深入相关部门、乡镇（街道）和山塘水库进行专题调研，针对现实问题提出对策建议，供县政府决策参考。

一、我县山塘水库的基本情况

为了解决群众生产生活用水困难，县委县政府历来高度重视水利工程建设，从上世纪50、60年代起，全社会兴起山塘水库建设高潮，目前全县共建有小（一）型水库7座、小（二）型水库9座、山塘373座（注：小（一）型水库是指库容在100-1000万m³的水库；小（二）型水库是指库容在10-100万m³的水库；山塘是指库容在10万m³以下的水库）。近年来，我县又通过实施“百库保安”等系列工程，加强病险水库除险加固及山塘整治，充分发挥了山塘水库防汛、灌溉、供水等重要作用。但是随着经济社会的发展，特别是境外引水工程实施后，山塘水库的功能作用逐渐被忽视，其“低、小、散、弱”格局日益显现，薄弱的支撑能力与经济社会发展现实需求的矛盾日渐突出。

“低”即建设标准低。我县山塘水库大多始建于上世纪50年代，由于历史和建设技术等原因，存在无勘测、无设计标准以及过水能力达不到要求等问题。水库坝型大多以土石坝为主，经安全技术认定，仅里岙上水库、石门坎水库、牛栏水库为二类坝，其余13座小型水库为三类坝，而山塘的标准更低。因受标准限制，山塘水库运行质量不高、防洪能力不强，每逢强降雨、台风暴雨等灾害性天气，山塘水库所在地党委、政府及山塘水库管理者都如临大敌，严阵以待，防止安全事故发生。

“小”即可用库容小、集雨面积小。2009年统计数据表明，我县7座小（一）型水库总库容量为1641.88万m³、9座小（二）型水库总库容量为300.58万m³，其余373座山塘总库容量为250.9万m³。总库容量不足，导致丰水期淡水资源外溢，枯水期水源告竭。如2006年降雨比较充沛，但主要集中在5-8月份，即梅汛和台汛两个时期，共降雨985.5mm，占全年67%，而水库因淤积严重等原因，储水能力偏低，难以储存更多雨水，导致2007年初我县供水严重不足。此外，除里墩水库外，我县水库山塘的集雨面积普遍偏小，全县水库总集雨面积仅42.84平方公里。

“散”即分布不均衡。我县可供水的小（一）、小（二）型水库分布不均，港北多，港南少，难以有效调度，而其中约24%地处偏僻，无法纳入统一供水范畴。容积为5000 m³以上的山塘60%以上集中在港北，与我县生产生活用水集中的玉城、坎门实际需求脱节。如人口密集、经济较为发达的坎门，只有上里岙水库和双庙水库2座水库，占全县小型水库总库容的9.35%。蓄水与用水区域错位，进一步加剧了用水紧张局面。

“弱”即供水能力弱。据统计，我县日需用水量达11.5万m³以上（目前日供水量为7.5万m³），而今年9月份，全县16座可供水水库总蓄水仅164.1万m³，减去70万m³死库容，实际蓄水不到100万 m³，仅有小闾、里墩、西方庵水库日供水1万m³左右。由于自供能力低弱，即使每天境外引水6.5万m³，全县还是要实行夏季高峰期居民隔日供水、企业限制用水、海岛运输供水等诸多限制和弥补措施，极大影响了群众正常的生产生活，制约了经济发展。

二、我县山塘水库管理存在的问题

1、管理体制不顺。虽然早在1996年我县就建立了水行政主管部门统一管理水资源制度，但城乡水务一体化管理体制仍不完善。从管辖上看，目前，我县可供水的16座水库实施分级管理，其中，7座小（一）型水库和1座小（二）型水库（小陈岙水库）由水利局、自来水公司管理，8座小（二）型水库由乡镇和村居共同管理，而373座山塘则隶属于不同的乡镇、村居、企业和个人，造成山塘水库建设、管理、开发、利用分离，难以实现水资源的统筹兼顾，供调水工作难以形成合力。如在供水方面，没有科学统筹安排供水计划，只求眼前效益，缺乏长远考虑。从性质上看，国有性质、村集体性质、股份制等多种所有制并存，主体的多元化直接导致管理复杂化。监管单位重收益轻履责，在山塘扩容、维修养护、安全防汛等方面普遍投入不足。由于政府较多关注水库和重点山塘，一些以灌溉为主的小型山塘，因缺乏创收能力和经济效益，长期无人管理，逐步丧失了蓄水供水功能。

2、管理力度不足。目前，我县山塘水库管理“三缺”现象较为突出，严重影响了山塘水库的有效管理。一是缺人员。我县现有水库管理人员18名，由于人员紧缺，工作仅停留在对7座小（一）型水库和1座小（二）型水库安全巡查上，难以形成有效管控，更谈不上对其余381座山塘水库的安全管理指导。二是缺经费。虽然县政府每年安排35万元作为小（一）型水库管理维护经费，但由于水库管理人员属自收自支性质，仅靠收取原水费维持，往年正常降雨供水年份，收入也仅仅能够勉强保证人员工资，在今年我县基本无水可卖的情况下，原水费收入十分有限，人员工资都无法维持。8座小（二）型水库虽已落实乡镇监管，但由于经费不足，维护管理也不尽人意。而大多数山塘所在村集体经济薄弱，根本没有维护资金。三是缺制度。政府部门比较关注重点小型水库管理，而山塘的管理相对欠缺，目前尚无专门的政策法规，缺乏制度保障和政策引导，致使山塘的管理责任难以落实，目前虽有业主管理、水利部门指导，但受能力精力和财力限制，基本上处于漏管失控局面。下游的村居、企业、群众擅自取水、私自卖水现象不同程度存在，影响了水资源的公平利用。

3、库体病险未有效解除。我县大多山塘水库兴建时间较早，受当时资金、技术、材料等条件制约，质量较差。经过50余年运行，工程不可避免出现老化、损坏。从1999年起，我县大力实施“百库保安”和“强塘固防”工程，已累计投入资金1.15亿元，完成13座水库、32座山塘的除险加固。但是，库容最大的里墩水库2002年建成后，由于尚未完成工后沉降，目前仍处于限蓄期；龙潭坑水库大坝渗漏，只能靠降低蓄水保证安全。300余座山塘缺乏政府专项资金，维护滞后，坝体变形渗漏、白蚁侵蚀、设施损坏等问题较为突出。尤其是一些屋顶山塘，一旦溃坝，将直接对下游群众的生命和财产安全造成严重危害。

4、水体污染日益加重。近年来，一些水库由于“农家乐”兴起、企业违规回迁新办、村民环保意识薄弱等原因，造成水库水体污染严重，加大了清污治理难度。例如，里墩水库上游福山等村治污10余年，企业越办越多，人口不断集聚，污染更加严重。今年以来，我县山塘水库蓄水位较低，不少水库水体富营养化严重，绿藻大量滋生。据监测，2011年1-9月，我县8座列入常规监测的饮用水源地水库，除小闾水库营养水平为贫营养外，其余7座分别为中营养和轻度富营养。各库区不同程度遭受污染，水源酸碱度、浊度、细菌总数、总大肠杆菌群普遍超标。

三、加强山塘水库建设管理的对策建议

（一）理顺体制，切实提高山塘水库利用效率。面对我县山塘水库主体复杂、产权多元化的现状，只有通过理顺管理体制，划清管理层级，明确管理主体，才能落实管理责任。一要统一水务管理。建立责、权、利明确的水务管理部门（水务局），将分散在水利局、自来水公司、乡镇的管理职责统一起来，集山塘水库建设、管理、维护、收益为一体，防止多头管理造成重利轻管现象，通过科学、统一的调配和监管，保证群众用水安全。二要突出科学管理。改变以水库型号为依据的管理力量分配方式，把能提供饮用水的山塘水库作为管理重点，加大监管力度，实现有效管理。将全县16座小型水库和能提供饮用水的1-10 万m³山塘全部归属水利（水务）部门重点管理。要突出水资源的开发、使用的公益属性，统筹供水计划，避免企业丰水期为追求市场利润竭泽而售，枯水期水库涵养水源告急等现象发生。要通过涵管连网，统一蓄水、放水、供水调度管理等工作，使我县应急水源储备保持相对稳定的容量，保证有限的水资源得到科学高效利用。三要实施分级管理。将不能提供饮用水的1-10万m³山塘移交乡镇管理，将1万m³以下的山塘放到村居、企业和个人，理清股权和所有权，落实管理机构和人员职责。根据山塘水库分布情况，分片区组建协会性质的山塘水库巡查维养站，由水利部门和主要乡镇（街道）政府牵头组建，并抓好督查指导，工作人员可以实行聘任制或委派制，并明确机构与人员的职责，真正实现集约化管理。

（二）多措并举，切实加大山塘水库建设投入。抓好山塘水库建设除政府投资外，还需要多元化投入。一要积极争取国家小型农田水利工程专项补助。2005年，中央财政设立小型农田水利工程设施建设补助专项资金。2009年起，财政部、水利部分期分批实施“小型农田水利县”建设，每县每年由中央财政拨付800万元，地方财政配套800万元，用于改善小型农田水利设施。为此，我们要抢抓机遇，积极争取列入第二批“小型农田水利县”，为山塘水库建设增加资金支持。二要加大公共财政投入。要认真贯彻落实《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》精神，按照财政部、水利部《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》规定的“从7月1日起，按10%计提农田水利建设资金”要求，单列专项经费，确保建设资金来源稳定。三要引导民间资金进入。县乡（镇）两级政府要建立山塘设施建设工程“公助民办”专项资金，对进行扩容清淤、山塘围建的，设立验收标准，通过以奖代补形式，引导民间资本进入。对一些大的山塘建设要引入信贷资金，解决资金难问题。要积极进行山塘产权改革，借鉴家庭联产承包责任制经验，将山塘经营权承包、所有权转移。要引入市场机制吸引民间资金，以参股的方式进入山塘建设，并通过养殖、休闲旅游开发等形式，让投资人增收增效，激发全社会建设和维护山塘的积极性。

（三）建库扩容，切实提高山塘水库蓄水供水能力。自挖潜力，建库扩容是保障我县用水安全稳定的重要举措。一要开展扩库清淤。政府应趁目前山塘水库蓄水量较少的有利时机，尽快制定水库清淤、挖渣的有关办法，成立领导小组，确定工作目标，落实工作措施，确保这项工作及时顺利开展。根据库区有效集雨面积计算，我县芳杜、小陈岙、龙溪、里墩水库有较大的增容潜力，初步估计达600万m³。以芳杜水库计算，集雨面积5.9平方公里，按我县常年降雨量每平方公里65-68m³计算，可蓄水380万m³，扩容达150万m³。小陈岙扩容也约达240万m³。里墩水库沉降近10年，也可考虑提高限蓄水位，增加蓄水量。二要积极拓展水源。建议对我县5万m³以上的山塘进行水质调查，对污染少、符合饮用水标准的山塘加以建设保护，进一步拓展饮用水水源。三要鼓励兴建水库山塘。建议对我县山质地貌进行普查，制定出台全县水库建设规划；对适合建库的螺丝礁、岙里等地进行地质勘查，并考虑引入市场机制吸引民间资金进入水库建设领域。此外，还可对水资源充足的溪流（如龙溪小密溪河等）通过挖掘人工湖泊或建造拦水坝等措施增加蓄水。

（四）综合治理，切实保障山塘水库安全。一要建立专职安保队伍。县水利部门和乡镇（街道）管辖的山塘水库要落实专门管护力量，所有权属于村居企业个人的也要建立专人负责制，通过经常性业务培训，提高专业化水平，保证巡查管护专业化、制度化、规范化。同时要提高待遇，稳定队伍，安全管理才能到位。二要加强安全管理。在“百库保安”的基础上，重点加强山塘，尤其是屋顶山塘安全管护。要组织力量对我县山塘基本情况和病险状况进行排摸，对病险山塘及时除险加固。对一些运行情况已远远达不到设计标准、维护成本大于社会效益、安全隐患无法消除的山塘，可按规定予以报废，退库返耕，退塘还林。三要加强水源地管理。要出台政策，抓住经济利益这一核心问题，本着关心群众、帮扶解困的思路，把政策处理与带动农民增收、农村脱贫结合起来，减少群众实际损失，化解矛盾，为山塘水库扩容扩建和新建创造条件。要加强库区上游的清污截污治理，尤其要加强里墩水库、芳杜水库等可供水水库的环境治理，限制污染企业落户生产，净化生活废水，切实保护好水源地。要提高全民保护水源环境意识，采取多种途径，切实增强广大群众保护水源的自觉性，实现水源的全民保护和长效管理。