漩门三期围垦工程从2006年3月31日开始动工建设，历时六年多，年底前即将完工。围区总面积近6.8万亩，预算投资10.7亿元，地处县域中心腹地，与主要集镇形成“20分钟”交通圈，位置优越，是我县目前仅有的、可供长远发展的战略性资源储备。因此，加强围区保护和管理，及时消除社会矛盾，对推进漩门三期开发建设，助推玉环经济社会更好更快发展意义重大，任务迫切。为此，县政协经济委组织部分委员深入相关部门、乡镇（街道）开展专题调研，了解漩门三期围区管理问题，提出意见建议，供县委、县政府决策参考。

一、漩门三期围区管理中存在的矛盾和问题

为了推进漩门三期的围垦和管理，2003年起，县政府相继开展海域清理、政策处理和工程建设管理等工作，通过全面实施定界设桩，有效消除了界址纠纷，取得了一定成效。但是，在实际工作中，也存在不少矛盾和问题。一是海涂清理不到位。目前，围区内43个村居中已有42个村办理了滩涂回收补偿协议，只有芦浦镇漩门村认为该村的滩涂测量面积仅为3986.36亩与实际面积不符。2011年，该村自行测量为7000亩以上，差距近一倍，历经3年协调，迄今才达成初步协议。同时，因部分村民认为评估价过低，围区内还有20余条渔船未拆解；沙场、码头各有1处未处理。这些遗留问题的存在，使滩涂回收工作可能存在变数，仍需管理部门进一步努力。如果后续处理结果与原政策标准有出入，就会引发严重的连锁反应。二是围塘收回进展缓慢。县政府以2002年1月1日我国《海域使用管理法》实施为时间界限，确定2002年以前修建的围塘为合法围塘。2008年，县政府出台了《玉环县漩门三期围区域政策处理若干意见》（玉政发〔2008〕40号），明确了处置标准和方案。但由于围塘的始建时间、修补时间、围塘面积及塘坝围建投工投料等补偿依据受历史条件、自然因素限制难以确定，而且大部分村居认为补偿偏低，因此，围塘回收不顺。据统计，围区内需政策处理的围塘共涉及5个乡镇（街道）18个村32个村居（业主），面积达7624.1亩，预计兑换资金2830万元。迄今，仅有4个村居（业主）签订协议。如，龙溪乡梅岙村认为所属的“五一”塘600亩面积是合法围塘，按照合法围塘的补偿标准，包括滩涂补偿、养殖搬迁、村集体补助和村民养老保险等，合计1.63万元/亩，可获得960余万元补偿；如果作为受损围塘，按照投工的土石方计算，仅能获得27.49万元补偿。2008年，白岩等村居私下将塘涂围塘卖给企业，价格已达7-8万元/亩。近期，76省道复线南延工程芦浦西塘海涂收回价格合计近8万元/亩。因利益相差悬殊，部分村民借口先期的测量面积偏少，要求重新测量，期望获得更多补偿。但海涂又因围垦上涨，无法对围塘旧址进行界定评估，回收矛盾突出，成为当前管理工作的最大难题。三是违规养殖现象突出。调研发现，养殖户用挖泥船筑塘围坝已成普遍现象，围区内可用于养殖的塘涂水域已被侵占殆尽。据2008年统计，围区内有养殖户309户，养殖面积约3.8万亩，占围区面积的55.8%。而近期的围区内违规养殖面积已达4.7万余亩，扩大近23.7%。其中，玉城街道由2008年97户20474.77亩，扩大到175户24716亩；芦浦镇由52户6150.82亩，扩大到102户10673亩，养殖户数、养殖面积扩大了近一倍。违规养殖已由村民私自进行发展到个人、村居（或以村老人协会）有组织的外包。不仅2008年政策处理完毕的周边村居养殖户重抄旧业，而且更有外来的温岭、椒江、福建籍等专业养殖户参与其中。大部分养殖场名义上只有一户养殖户，但背后有近10户合作参股。单个养殖场面积已达百亩至500亩不等，呈规模化发展态势。养殖品种也由养殖周期较短（3-6个月）的海蜇、贻贝、对虾等，向养殖周期长（1-2年或2-3年）的青蟹、泥蚶、青蛤等贝类发展。由于养殖人员越来越杂、养殖面积越来越大、养殖周期越来越长、养殖投入越来越多，如果处理不当，利益对抗会更激烈，开发利用的阻力会更大。

漩门三期围区存在的诸多违法占海、违规养殖现象，虽与村民谋求经济补偿最大化，与政府部门利益博弈有关，但其中管理体制不顺、责任不明、决心不强、力度不大是重要原因。一是政策处理不彻底。为了推进漩门三期的围垦管理，2008年，县委、县政府成立了县漩门三期围区政策处理工作领导小组，抽调海洋渔业、国土、建设等部门及相关乡镇（街道）人员进行政策攻坚。通过3年的努力，完成了大部分的政策处理工作，但也留下了部分海涂处理不到位、围塘未及时收回等“后遗症”，为部分村民违法占用、违规养殖提供了借口，给后续管理带来了实质性的阻碍。二是后期管理不力。由于围区管理涉及的部门、乡镇（街道）较多，部门利益、地方利益交叉纠结，管理合力不能形成。2011年，县政府出台了《关于加强漩门三期围区管理工作的通知》（玉政办发[2011]81号），组建了漩门三期围区管理工作协调小组，将漩门三期围区规划、开发和建设，区域行政管理，工程与政策处理分别划归玉环经济开发区管理委员会、县漩门管理局和漩门三期工程指挥部分工负责，明确工作职责和工作制度。但“多头”管理现象也造成了部门协作配合主动性不强，处理纠纷时难以合心合拍等弊端。2011年4月，漩门三期工程指挥部将围区内1万亩水域外包给玉环县漩门水产养殖合作社，期满后至今仍未收回。一些村居纷纷效仿，导致本已在2008年政策处理完毕的违法养殖现象重新漫延，其他管理部门对此异议较大。同时，监管力量严重不足，仅凭县漩门管理局12名行政监管力量，难以对6.8万亩围区实施有效监管。此外，县漩门管理局没有行政执法权，采用拆除、驱逐等方式，手段简单，容易引发新的管理矛盾，效果也不理想。三是管理基础不够稳固。漩门三期围区开发建设的各项前期工作进展不顺，在一定程度上制约了管理实效。目前，漩门三期围垦工程的《海域使用权证》仍未通过国务院审批，三期围区土地总体规划编制滞后，建设报批进展缓慢。部分乡镇（街道）和部门认为漩门三期围区开发建设是一个较长的过程，塘涂水域空置浪费海洋资源，不如让村民养殖增收，在管理思想上比较消极，对村民不顾政府禁令占用海涂、违法养殖的行为监而不管；处理历史遗留问题不够积极主动，工作陷入停滞状态，这也是造成当前违法占海、违规养殖现象突出的另一重要原因。

二、加强漩门三期围区管理的建议

“主攻沿海”是省市“十二五”规划的首要战略。县第十四届党代会第一次会议指出，“漩门三期要围绕‘五年拉框架’目标，启动县行政中心项目，打造玉环未来的城市中心”。因此，县委、县政府应进一步加强漩门三期围区的组织管理，积极开展政策处理，消除各类矛盾纠纷，保护好资源要素，为玉环经济社会长远发展奠定坚实基础。

（一）整合资源力量，切实加强围区的组织管理。漩门三期围区大坝年底即将完工，建设用地规划马上要出台，意味着实质性的开发建设阶段已近在眼前，加快围区内违法违规用海清理已是当务之急。县委、县政府已组建了县漩门三期海域使用权证办理及政策处置工作领导小组，要积极主动发挥作用，履行好工作职责。为了形成集权、高效、权威的管理体系，建议县政府按照“统一政令、促进开发、提高效益”的原则，把领导小组建成漩门三期围垦区政策处理和开发管理综合工作机构。在管理机制上，按照“对上能加强工作衔接，争取政策支持；对外扩大招商合作，有利于开发建设；对内强化行政管理，凝聚工作合力”的要求，整合乡镇部门的行政资源和管理力量，将玉环经济开发区、漩门管理局、漩门三期工程指挥部的管理、建设开发和政策处理三块职能有机融合，变“多头”管理为“一头”管理，凝聚工作合力，高效有序地推进《海域使用权证》办理和各种规划编制。要通过行政授权或委托授权方式，将分散在相关管理部门的海洋渔业执法、国土监管、城建监察等行政权力集中，努力实现执法处罚和后期管理 “一站式办公”、“一个口子审批”，使管理职责、要求和权限覆盖到位。在人员组成上，应整合部门、乡镇（街道）的管理资源，抽调懂业务、精通群众工作、熟悉工作环境的骨干，加强政策处理攻坚力量。要积极任用2003年以来从事过漩门三期政策处理的工作人员，发挥“人熟、事明、感情亲”的优势，减少政策处理“磨合期”，以达到事半功倍的效果。为保证工作的连续性，建议将机构设置到政策处理完毕和围区进入有序开发阶段为止，防止“机构撤、人员散、工作断”的现象再次发生。

（二）明确管理重点，及早整治突出问题。当前，围区内违规养殖泛滥是妨碍围区开发建设的突出问题之一。但究其根本，是村民对闲置塘涂利益资源的侵占，并不存在权属纠纷等实质性的矛盾冲突。县委、县政府应本着“早整治、早解决、早规范”的思路，强势开展清理整治。一是整治态度要坚决。要借助“拔钉破难优化服务”和“三县三城”联创活动，加强群众思想工作和相关政策、法律法规宣传，强化海洋国有意识。发动乡镇（街道）村居干部，分片包干、进村入户，做细做实围区养殖户思想工作，表明政府对漩门三期管理整治工作的决心，营造严管严治氛围，消除群众对违规侵占海涂利益的觊觎。二是整治手段要强硬。要严格贯彻执行县政府《关于加强漩门三期围区管理工作的通知》要求，联合相关职能部门对围区内违规养殖进行一次集中清理整治。对在围区内擅自围塘的，要坚决予以制止清除；对违规放养的，要予以搬迁清理；明确损失由养殖户自行承担。要通过合法的手段、强硬的措施，切实遏制非法挖泥围塘和违规养殖行为发生。三是整治方式要稳妥。认真梳理、分门别类，做细工作。对投入较大、利益冲突明显的养殖户，应分轻重缓急，给予一定的宽限期，限期处理；对一些由于管理不当造成的纠纷，应引导通过法律途径解决；对妨碍执法、无理缠访及丛恿、制造事端的，要严格行政或司法处置。为了减小冲突面，建议根据三期工程用水需求情况，逐步降低围区内水位，让高潮区违规养殖户自动放弃养殖，防止矛盾激化，避免发生建设用海上报审批被搁置的严重后果。

（三）注重利益协调，积极开展政策处理工作。县委、县政府要充分考虑到政策处理久拖难决的复杂性和利益冲突的尖锐性，认真研究、积极协调国家、集体、村民三者的利益关系，稳妥处理政策遗留问题。一是政策处理要依法。依法是处置漩门三期历史遗留问题的基本准则。针对少数不能及时收回的海涂围塘，要摸清权属利益纠纷，为政策处理、依法收回和强制执行创造条件。政策处理中，要及时公布补偿、安置、裁决和决定等管理规定，强化监督管理，公平公正实施，让人信服。二是处理标准要统一。在后续政策处理中，必须坚持《玉环县漩门三期围区域政策处理若干意见》（玉政发〔2008〕40号）规定的处理标准、2003年实测的滩涂围塘面积和县海洋与渔业部门委托中介机构评估后按评估价补偿“两个不变”，谨防处理政策宽松、补偿标准放松，激起先期获赔村民不满，引发新的矛盾纠纷。三是处理方式要灵活。建议在《玉环县漩门三期围区域政策处理若干意见》范围内，采取经济补偿或土地补偿等合理合法的形式解决。管理部门可根据村民的支持配合程度，在地块地段安排上、建筑容积率和规费收取方面灵活操作。同时，要建立政策处理协调机制，统一把关，确保政策处理平稳实施。

（四）科学论证决策，有序推进围区开发利用。漩门三期围区开发利用不可能一步到位，沿海村民对搁置的滩涂海域又有养殖增收的强烈要求和实际需求。在调研中，社会各界对滩涂海域后续开发利用的“禁”与“放”之间存在较大分歧。一种是全面禁止养殖观点。认为要最大限度降低围区内水位，使滩涂板结硬化，迫使村民放弃养殖，以防违规养殖现象屡禁不止，减少矛盾利益纠纷和管理压力。但也担忧围区内水位降低，围坝内外水位落差过大，有可能对漩门三期围坝安全产生危害；同时，塘涂板结硬化，会影响河道水系布局，也不利于“吹泥”等基础设施作业，需要政府予以充分论证后实施。另一种观点是倾向于以水位定管理。对围区内的放养养殖管理与功能区利用规划相结合，按照海域使用权证报批和建设进度，通过控制围区内水位，分别划定养殖控制区和年限不等的暂养区、养殖区，由围区统一管理，引导村民根据签订的使用年限，选择相应养殖周期的经济物种，有序养殖、逐步退出，使滩涂资源得到充分利用。但是，有可能会存在妨碍建设施工，产生新的管理上的矛盾纠纷。针对以上两种观点，县委、县政府应在明晰海域权属和处理政策的基础上，着眼长远，权衡利弊，对围区进行合法、有序、规范、科学的开发利用。