社区建设是城市化建设的重要内容，是扩大基层民主、巩固基层政权、提升社区品位、改善居民生活质量的有效途径。为进一步推进我县社区建设，县政协社法委组织调研组，走访有关部门和社区，了解当前我县社区运行的基本情况，分析我县社区建设工作存在的问题，并赴杭州、温州等地社区学习考察，结合我县实际提出意见建议，供县委、县政府决策参考。

一、我县社区建设的基本情况

我县社区建设工作始于2001年，县政府在原珠港镇坎门撤销新建村等4个村，合并设立红旗社区，作为我县社区建设工作试点。在此基础上，2002年以来，县委、县政府在原珠港镇各办事处城区范围内全面开展社区建设工作，共撤销63个村居，建成29个社区，其中玉城11个、坎门12个、大麦屿6个，涉及居民5万多户，人口15.5万人。近年来，我县又相继出台了《关于进一步加强社区建设工作的意见》、《玉环县社区政府工作申报准入试行办法》、《玉环县社区建设年活动实施方案》等制度，不断加快社区建设步伐；按照每年每百户8000元的标准划拨社区工作经费，列入财政预算；逐步落实办公服务用房，27个社区基本配备办公服务用房，全县社区办公服务用房总面积18421平方米，平均每个社区达682平方米；不断加强社区干部队伍建设，全县29个社区共有专职工作人员262名，平均每个社区工作人员达9名。从总体上看，我县社区建设已基本实现了“有人办事、有钱办事、有房办事、有设备办事、有政策办事”的工作格局，有效发挥了社区在联系群众、服务群众、维护社会稳定等方面的积极作用。

通过十年来的努力，我县社区建设取得了一定成果，涌现了一些先进典型。但我县社区建设仍以村居混合型为主，处于社区转型发展的过渡阶段，在社区的实际运行过程中，还存在不少问题，主要表现在：

（一）社区工作界限模糊，“小政府”现象日趋严重。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。但是，长期以来，社区居委会既要承担自我管理职能，又要承担政府重心下移后的行政管理职能，且伴随着职能部门的各项工作都要进入社区，进一步加重了社区工作负担，占用了社区大量的时间、人员和精力，导致社区职责不清，社区自治和服务功能难以充分发挥，“小政府”现象日趋明显，居民的认同感和归属感较弱。有些职能部门和街道办事处把本属于自己职责范围的工作下派给社区，却没有下放相应的权利，提供必要的工作条件，致使责权不一致，“检查多、指导少”，布置任务多、服务帮助少”，导致社区居委会行政化倾向明显。虽然《玉环县社区政府工作申报准入试行办法》规定了社区工作申报准入范围、程序等，但有关部门一直未按照这一办法执行，使该办法变成了“一纸空文”。

（二）社区经费缺乏，难以满足社区工作需要。从今年开始，我县的社区工作经费按照每年每百户10000元的标准下拨（包括工作经费、人员工资待遇等所有支出），虽然较原来的每年每百户8000元的标准有所提高，但其中20%的经费明确用于便民服务中心运行。因此，从表面上看，社区工作经费增长了20%，但实际上却没有增长。同时，这一标准是按社区的本县籍常住户数计算，并不包括外来人员。一些户数少的社区，每年工作经费不足10万元，多的在30万元左右，只能勉强维持社区的人员工资、办公用品等支出。如果要完成部门部署的大量工作，经费缺口更大。以“清洁家园”工作为例，社区每年所需经费大多在10-20万元左右。部分社区由于外来非户籍人口大量入住，环卫经费支出大幅增加，从常住人口收取的卫生费可以说是“杯水车薪”，但财政却没有相应的针对外来人口的环卫经费补助。

（三）人员待遇和专业化水平不高，难以适应新时期社区工作的需要。根据有关部门调查统计，2011年，我县社区工作人员月工资最高为2500元，最低为850元，平均为1636元。（2011年，全市职工最低工资线为月均1160元，年平均工资为35712元，月均2976元；全县职工年均工资为38328元，月均工资为3194元）。因此，一些有条件的社区只能通过经济合作社支持、拉赞助等形式，提高社区人员待遇，以稳定人员队伍。在参保问题上，社区工作者反映十分强烈。有关部门认为社区既不是企业，也不是事业单位，拒绝办理社保。因此，部分社区工作者只能以个人名义办理，据调查，已办理社保、医保等社会保险的人员比例不到10%。同时，县财政也没有把社区工作者的参保补助经费纳入预算。市、县两级规定的“统一社区干部工资福利待遇，参照有关标准享受养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险待遇和住房公积金”的要求，只能成为一句空话。待遇普遍偏低，再加上繁重的工作任务，严重挫伤了社区工作人员的积极性，影响了队伍的稳定性。此外，大部分社区工作人员是原村委会和居委会工作人员，年龄层次整体偏高，文化程度较低，专业化水平不高，难以适应新时期社区工作的需要。据调查，我县社区“两委”中，30岁以下占2.76%，33-50岁占52.36%，51岁以上占44.88%；初中学历占29.84%，高中专学历占39.92%，大专及以上学历占30.24%。一些新招聘的年轻的社区干部，虽然有大专以上文化程度，但也不愿意长期从事社区工作，影响了社区工作队伍建设和社区工作能力的提高。

（四）服务设施和体系不完善，难以提升社会服务功能。由于政府投入不足，我县社区基础设施相对比较薄弱，尤其服务用房明显不足，难以开展各种有效的社会服务活动。同时，一些文化休闲、体育健身、社区教育等专用场所严重不足，离城市社区的要求和群众的需求还有较大距离。此外，社区服务体系还不完善，也没有时间、精力抓服务工作，大部分社区服务内容较为单一，不能满足群众的旺盛需求。虽然我县社区都普遍建立了便民服务中心或社区服务管理站，但由于经费、人员、精力、意识、体制等方面原因，管理职能相对突出，服务功能相对薄弱，服务特色明显不足。独立的社区公益性民间组织发展缓慢，无法更好地服务社区。近年来，我县许多社区建立了志愿者服务队伍，包括拔钉破难、治安管理与公共安全管理、议事协商与信访调解、计划生育与社区家政、经济发展与文化宣传、特殊人群管理、社区卫生服务等10多个。据不完全统计，玉城街道共备案志愿者组织44个，志愿者数714人，辖区备案各类社区社会组织28个；坎门街道共备案志愿者组织56个，志愿者人数1280人，辖区备案各类社区社会组织42个；大麦屿街道相对较少，相关社会组织有12个。但调研发现，大多数的社区志愿者服务队只为应付上级检查而存在，有名无实，流于形式，根本无法发挥正常作用，社区群众知晓率低。

二、进一步加强我县社区建设的建议

社区发展水平是城市化进程的重要标志。县第十四届党代会第一次会议提出，要以城乡统筹的全岛新型城市化为主战略，建设全国一流的现代化、国际化海岛城市。县十五届人代会第一次会议政府工作报告也指出：“今后五年，要理顺城市社区运行体制，深化社区服务功能”。因此，建议县委、县政府高度重视社区建设工作，把进一步加强社区建设作为加快推进社会、政府转型和全岛新型城市化的重要载体，完善运行机制，突出服务功能，健全工作队伍，努力打造“居民自治、管理有序、设施配套、服务完善、治安良好、环境优美、生态和谐、文明祥和”的和美社区，全面提升我县城市化水平。

（一）明确定位，积极探索符合实际的社区发展模式。我县现有的29个社区中，有11个是纯居社区，有18个是混合型社区；混合型社区中，既有村居合并，也有村村合并，类型较多，情况复杂。因此，建议采取“试点先行，双轨推进，因地制宜，逐步推开”的思路，不断探索我县社区建设模式。一是积极探索纯城市社区建设模式。按照纯城市社区的标准推进纯居社区建设，逐步完善社区功能配置和便民服务体系，建立起多种形式并存、服务完善、覆盖范围广泛，服务门类齐全的社区服务业网络，全面提升社区服务功能，构建社区15分钟生活服务圈、卫生服务圈、体育健身圈、文化服务圈。二是积极探索混合型社区建设模式。在混合型社区中，大力推进村经济合作社股权量化改革，并探索建立股份有限公司，逐步理顺社区与经济合作社的关系，明确经济合作社负责原村级集体经济管理，保证原村级集体资产保值增值，社区负责社会性事务、行政事务。虽然，我县有一些社区实行社区“两委”组织领导班子与村级集体经济组织管理人员兼职模式，通过经济合作社强有力的经费支持，暂时解决社区经费不足问题，但也因此造成社区事务和经济合作社事务的交叉，产生了一些矛盾。而且从长远来看，不利于破除城乡二元结构和城市化的建设与管理。因此，可以适当借鉴温州平阳“三分三改”模式（ 即“政经分开”、“资地分开”、“户产分开”和“股改”、“地改”、“户改”，具体内容见附件）的一些好的做法，推进社区“两委”组织与村集体经济组织分离，逐步理顺各层级关系，加快社区服务中心建设，全面推进科教文卫事业发展，不断满足社区群众的公共服务需求。三是明确社区管理和服务的关系。由于我县的城市化进程相对较为落后，社区在实际运行中，兼具了村和社区的双重功能。因此，应充分结合我县城区是由乡镇转型而来的实际，在社区建设工作中，建议采取“巩固管理职能，突破服务功能”的思路，既要巩固和发展行之有效的社区管理经验，也要因地制宜地大力推进我县社区服务建设，坚持服务和管理并重，逐步改变目前“重管理、轻服务”现状，进一步突出社区自治功能和服务功能，真正建设好一批符合全国一流的现代化、国际化海岛城市特征的新型社区，并为今后楚门、清港等地的社区建设提供有效的发展模式。

（二）理顺关系，建立新型的社区建设工作运行机制。一是明确社区居委会职责。建议县政府就社区居委会的职能职责及相关问题提出意见，明确“民主管理+服务群众+协助政府工作”的职能定位，并真正赋予居委会自治权、协管权、监督权和拒绝权，进一步理顺社区与县级政府部门、街道办事处的工作关系，逐步建立职责分明、责权一致、依法办事、民主自治的城市基层管理体制。二是推行社区公共事务分类管理。建议县社区建设工作领导小组开展全面督查活动，对有关部门不符合规定下达给社区的任务，统一进行清理，逐步规范准入行为。在此基础上，进一步健全社区工作准入制度，按照社区公共事务类别，探索建立《社区工作目录》。对确需社区承办、协办的非社区职责范围内的工作，或《社区工作目录》以外的工作，要严格按照《玉环县社区政府工作申报准入试行办法》进行申请和审批。县有关部门和街道按照“权随责走，费随事转”的原则，根据交办工作量的大小、难易程度、人员多少和时间长短，通过签定协议、购买服务、项目管理等方式，进一步规范社区居委会积极履行职责，协助政府部门做好相关工作。三是指导社区开展依法自治。应按照中共台州市委、市人民政府《关于进一步加强社区建设的若干意见》（台市委发[2011]27号）的要求，不断完善社区民主治理机制，逐步扩大社区党组织领导班子、社区居民委员会直接选举范围，并指导其依法开展自治，帮助解决工作中的实际困难，不断促进居民自治制度化、规范化和程序化。

（三）广开渠道，建立社区建设多元投入机制。一是完善社区经费拨付办法。建议县政府出台《玉环县社区经费拨付办法》，将社区建设经费专项资金分为社区工作经费、专职工作人员工资待遇经费、服务设施及社区信息化建设经费等，纳入财政预算，并建立自然增长机制，确保所有社区建设经费随经济发展而适当增长。尤其是要确保社区专职工作人员工资待遇，按照核定的专业工作者人数给予拨付。同时，应综合考虑外来常住人口给社区管理带来的经费压力，一并给予统筹安排，确保社区日常工作的运转。二是建立帮扶机制。通过经济合作社支持、共建单位资助和政策扶持等机制，进一步增加社区工作所需资金。三要开展有偿低偿社区服务活动。积极采取优惠政策，鼓励社区开展有偿、低偿的服务活动，既满足群众的需求，又增加社区经费。四要接受社会赞助。社区充分利用自身资源潜力，可接受社会各界、社区内的机关企事业单位的赞助、专项投入等，形成社区建设多元化的财力保障投入机制。

（四）优化配置管理，建设高素质的社区工作者队伍。一是按需求合理配置社区专职工作人员。社区专职工作人员包括社区党组织专职成员、社区居民委员会专职成员以及招聘的社区专职工作人员。县政府及其职能部门应积极开展调研，根据我县社区的实际情况，进一步明确社区工作人员配置办法。建议根据社区的综合户数（社区户数计算方法：常住户数×70%+户籍户数×30%）进行配备，规模在1000户以下的社区，按不多于4人配备社区专职工作者；规模在1000户至2000户的社区，按不多于5人配备社区专职工作者；规模在2000户以上的社区，按每400户配备1人社区专职工作者，切实满足社区管理服务工作的需要。二是规范社区干部配备。建议社区党组织书记由街道下派任职，下派书记享受正股级待遇；社区专职工作者全部由县统一进行招聘调配，由街道社区服务中心统一管理；通过选任、下派、招聘等办法把那些综合素质好的年轻同志选配到社区工作队伍，积极鼓励大学生到社区工作，切实增强队伍整体活力。三是落实社区专职工作人员的待遇。要认真落实《中共台州市委、台州市人民政府关于进一步加强社区建设的若干意见》（台市委发〔2011〕27号 ）的有关规定，统一全县社区专职工作者的工资福利待遇，标准不低于当地上一年的职工平均工资（含规模以上私营单位）水平；目前，应重点解决好社区工作人员反映强烈的参保问题，建议参照杭州等地的有关做法，社区工作者的养老、医疗、失业、工伤、生育保险和住房公积金等“五保一金”均由街道办事处统一办理，并参照企业标准享受，彻底解决其后顾之忧。“五保一金”所需经费按照社保政策由财政和个人分别承担。通过民主选举的社区两委班子成员未被聘为专职工作人员的，建议不直接领取工资，但参与社区的事务决策时，非单位工作人员可发放误工补贴。要提高社区工作人员的政治待遇，加大从优秀社区工作者中考录公务员和选任乡镇街道、事业单位领导干部的力度。四是强化社区工作者管理和培训。要加强对社区干部的管理，健全激励、竞争、考核、监督等管理机制，充分调动社区干部的积极性、主动性。应根据当前的社区工作队伍的实际情况，建立经常性的职业教育和在职培训机制，不断提升社区工作者的管理服务能力。今后几年，还应探索实行社区专职工作者持证上岗制度和相应的职业资格认定、专业技术职务和职称评定等制度，逐步形成一支专业化、职业化的社区工作队伍。

（五）提升服务功能，满足社区居民的全方位需求。一是完善基础设施。应按照“办公用房最小化、服务设施最大化”的理念，在有条件的街道新建社区服务中心，为社区群众和社区组织开展活动免费提供场所，并作为我县社区服务建设的典型。（如，温州平阳的树贤社区服务中心占地3000平方米，内设居民议事中心、“三优”指导中心、残疾人康复中心、红色驿站、心理咨询室、群众剧场、图书室、书画室、乡土文化展示厅等，并向所有居民无偿开放。）同时，应进一步整合、调剂、利用现有设施资源，扩大社区服务中心的服务用房面积，切实解决社区基础设施缺乏问题，尽量满足本社区居民的需要。此外，要发动驻区单位，开放学校、体育场、图书馆、文化馆等公共设施，实现资源共享，尽最大力量满足人民群众的需求。二是提升服务效率。建议对现有的行政事务受理和社区服务的工作进行整合，通过便民服务中心（社区服务管理站）把需要受理的行政事务捆绑在一起，实行“一门式”服务，“一站式”办公，集行政事务办理、家政服务、法律服务、计生服务、中介服务、就业服务、社会互助服务等多项功能为一体，着力增强社区工作的透明度和影响力，提高服务效率。三是健全社区组织。应把社区志愿者组织建设作为重要内容之一，定期组织现有的各类志愿者组织开展服务活动，真正发挥其在服务社区群众中的积极作用。要积极推进社区社会组织建设和发展，建议县政府在充分调研论证的基础上，出台符合我县实际的《社区社会组织备案管理办法》，支持和鼓励社区居民成立慈善、文体、科普和法律、教育、养老、助残等各种形式的服务性、公益性、互助性社会组织，对尚未达到登记标准的社会组织，要主动帮助办理备案手续，并加强引导和管理，在组织运作、活动场地等方面为其提供帮助，进一步健全社区公共服务体系，提高居民生活质量，增强居民对社区的认同感和归属感。

（六）落实工作责任，进一步形成齐抓共建良好氛围。县委、县政府应把社区建设工作纳入社会管理和公共服务的重要内容，定期研究社区建设工作。目前，我县社区建设工作由民政部门牵头负责，基层便民服务中心建设由县纪委（监察局）负责，村居（社区）社会服务管理站建设管理由县委政法委（县综治委）负责。因此，建议进一步统筹规划，整合力量，变“多头”管理为“一头”管理，真正建立党委政府统一领导，纪委监察、政法、民政、公安、劳动保障、建设规划、国土部门等部门配合，社会广泛参与的社区工作领导体制和工作机制。要强化相关部门的责任意识和服务意识，把支持和帮助社区建设作为为民办实事的重要内容予以落实，变“指令、管理”为“指导、服务”，按照各自职能和权限，采取有效政策措施，积极支持社区建设。有关人民团体和群众组织要发挥各自优势，积极参与社区建设，切实形成各级各部门共驻共建的良好格局，确保社区建设工作落实到位。

附件：“三分三改”概念说明

附件：

三分三改概念说明

所谓“三分三改”，就是政经分开、资地分开、户产分开和股改、地改、户改。政经分开指把村两委组织与村级集体经济组织分开，确保二次收入分配的公平。资地分开指把土地资产与非土地资产分开，使得非土地资产能够正常自由流动。户产分开指把户口与产权关系分开，使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变。股改指对村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革。地改主要是指：农用地“三不变”流转，即在权属性质不变、用途不变、量质不变的前提下进行流转；宅基地帮农民进城，即宅基地的用益物权可以变现，用来帮助农民进镇入城；建用地同国有入市，即农村集体建设用地进入市场。户改指户籍制度改革，即户口以实有人口、实有住所为依据，按居住地登记，剥离依附在户口制度上的身份、职业、公共服务、社会保障等附属功能，还原户口本来的社会管理功能。