玉环新城（包括漩门二期和漩门三期）的科学规划和开发，是我县实施全岛新型城市化战略，提升区域综合竞争力的关键所在。为进一步推动玉环新城的科学规划，县政协组织社法委部分委员、县政协派驻县建设规划局民主监督小组成员深入相关部门、基层积极开展调研，了解掌握我县城市规划工作的基本情况，研讨科学、民主的城市规划工作方式，并提出科学规划玉环新城的意见建议，供县委、县政府决策参考。
一、玉环新城规划工作中需要避免的问题
近年来，我县对城市规划工作较为重视，在提高规划质量，强化规划实施管理等方面做了一些工作。但我县城市总体规划滞后，部门规划“打架”，致使城市建设整体不协调，城市特色不明显，城市品位难以提高，城市面貌仍然较为落后。究其原因，主要表现在以下三个方面：
1、规划态度不严肃。第一，从全局来看，我县城市主题定位的延续性不强，远的不说，从2003年1月县第十二次党代会提出海上花园，快乐玉环战略，建设实力、活力、秀美和文明四个玉环，建成花园式港口城市，到2006年10月县第十三次党代会变为打造制造之城、港口之城、海韵之城、创新之城、和谐之城，实现全岛城市化，再到2010年1月县第十三届党代会第四次会议的致力打造城市化、工业化和港口物流三个平台，建设温台沿海产业带重要战略枢纽。在不到十年的时间里，城市定位和发展目标一变再变。主题变，规划也跟着变，导致城市功能布局混乱，海岛特色无法展示，整体风格难以协调。上世纪90年代以来，我县已经做了不少规划，花了不少财政经费，可像样的能载入玉环史册的规划能有几个？时至今日，玉环总规还未确定。第二，由于全局性的功能定位摇摆不定，导致局部规划不科学。例如，漩门工业城的开发和建设，当时只是为缓解工业用地紧张之困，后来因环漩门湾战略的提出，又不得不对这块土地的主要功能布局进行重新考量，刚刚建好的工业厂房又要被推倒，这种先建设后规划的落后行为将极大地浪费资源。第三，规划执行不严肃、边建设边规划、因建设改规划甚至先建设后规划等现象依然严重存在。由于规划滞后和执行的不严肃，我县“双违”建筑遍地开花，严重影响了城市的总体布局和全岛城市化的推进，严重影响了玉环的整体形象。
2、制度不完善，执行不严格。在2008年以前，因受原城乡规划体系的限制，我县在上一轮城市发展中没有把全县城市规划当成一个整体来进行统筹研究，城市规划对城乡建设的综合调控作用弱化，致使许多乡镇在城乡建设上各自为政，影响了城市规划建设的整体性。目前，我县在城市规划的编制、评审、审议等诸多环节，也没有建立科学、规范的工作制度和组织方式，影响了城市规划的科学性。在城市规划编制和实施过程中，有关部门各自为政，相互之间配合不够，协调不够，衔接不够，部门良性互动合作的局面还没有形成。城市规划的监督纠错机制不完善，政府部门对于不同的质疑声音没有严格的回应纠正机制和责任，很难主动纠正城市规划工作中的偏差。城市规划的专家参与制度不完善，专家参与流于形式，作用难以发挥。例如2001年，我县曾组建过城市规划委员会，人员基本由政府各部门的一把手组成，但仅仅参与过2000年版的玉环城市总体规划的会审后就再也没有开过会议，2003年，我县成立了城市规划顾问委员会，聘请省建设厅原副总工、高级城市规划师黄维新等11位省内外专家担任顾问，但由于种种原因，城市规划顾问委员会基本上没有正常发挥作用。在以往的城市规划编制工作中，我县聘请的一些专家对玉环实际情况不了解，或了解不深入，有的甚至从未来过玉环，很难科学合理地编制玉环的城市规划。
3、公众参与不足。近年来，我县在城市规划编制的公开、透明方面采取了一些措施，例如2003年县建设规划部门在县级有关媒体和县青少年宫进行了为期一周的县城重大规划现场公示；县规划部门制定规划公示制度，在县建设规划局网站设立了“阳光规划”栏目，在工程现场设置公示牌，对相关规划项目进行公示或公布。但是，在规划工作的整个过程中，公开力度不足，公众参与度不高，范围不广，公众的知情权、参与权和监督权难以保障。规划主管部门对通过什么方式方法才能最大限度地收集到人民群众的真知灼见很少考虑，很多情况下表现出来的是把公示仅仅当做一个程序而已。比如规划公示后，群众提出了哪些意见建议，规划部门吸收了哪些意见建议，作了哪些修改等情况，均未见向社会公布。一些对玉环地域和文化了如指掌的“土专家”很少参与。由于缺乏足够的公众参与以及互动，难以做到集思广益，使我县城市规划编制工作往往偏离玉环实际，很难在城市规划建设中体现地方特色。因而人民群众对城市规划的不理解、不信任感比较强烈，城市建设的效果也不明显。
通过调查分析，调研组认为，我县城市规划建设的种种问题和不足，其根本原因在于我县城市规划工作中缺乏科学的制度化设计，城市规划民主决策机制不够完善，没有做到规划过程的公开透明，规划编制的充分论证，规划执行的持续稳定，影响了城市规划的科学性、权威性和严肃性，使我县的城市规划建设工作长期在低层次徘徊。这些都应引起县委、县政府的高度重视，在玉环新城的规划建设中极力予以避免。
二、科学规划玉环新城的意见建议
玉环新城是玉环科学发展、长远发展最重要的战略空间，必须要本着对玉环历史负责的态度、对玉环未来负责的高度，充分吸取我县以往城市规划工作的经验教训，逐步建立健全城市规划民主决策机制，加快转变城市规划组织方式，着力构建更加科学、更加民主、更加严肃的城市规划工作体系，规划好、建设好玉环新城。
（一）树立“规划先导”理念，科学规划玉环新城
规划是城市的“灵魂”，是城市建设和管理的依据。高质量的城市规划，既能引领城市功能的完善与整体效能的提升，又能带动城市经济、社会、人口、资源、环境等诸多因素的协调互动，推动城市实现科学发展。因此，必须要牢固树立“规划先行”的理念，坚决杜绝“规划是规划，建设是建设”等违背城市规划管理规律的不科学、不合理的方式，突出城市规划在我县新型城市化发展尤其是玉环新城开发建设中的龙头地位，高起点定位，高标准设计，尤其是要严格实施规划。在规划编制工作中，要把漩门二期和漩门三期作为一个整体进行规划布局，科学合理地确定玉环新城城市规划的主题定位、战略走向及发展空间，既要体现城市规划的科学性和权威性，明确必须执行的强制性内容（如保障城市长期发展的资源利用和环境保护，漩门湾水系保护，湿地资源保护，重大公共基础设施建设等），又要体现城市规划的前瞻性和先导性，充分预测玉环城市建设的长远发展，给玉环的未来和后人留下发展空间。在玉环新城的规划中，要结合玉环的地域和文化传统，从建筑的高度、体量、风格、色彩，到城市绿化、植被品种选择、海岸线保护等各个方面，研究制定一套详细的规划设计标准，真正体现玉环海岛城市的特色。要严守绿线（山体、绿地）、蓝线（水系）、紫线（历史文化遗产）、黄线（重要公共基础设施）这“四条底线”，真正走城市发展与自然环境和谐相处的城市化道路。
（二）树立“阳光规划”理念，努力实现玉环新城规划的公开透明
规划的本质是一项维护公共利益、实现经济社会与环境协调发展的公共政策。在研究编制规划时，必须要维护绝大多数群众的根本利益，绝不能被少数人的利益所牵制，要充分考虑群众的工作、居住、交通、医疗、消费等需求，突出居民生活的便利舒适，提高居民的生活质量，着力建设“宜居海岛”。因此，在玉环新城规划编制和实施过程中，要切实树立“阳光规划”的理念，充分尊重民意，吸引广大公众和社会各界全程参与规划、监督规划实施。建议县政府根据《城乡规划法》、《城市规划编制办法》等法律法规，出台《玉环县规划公示办法》，实行规划审批全程公示，明确公示内容、公示方式、公示时间、公示组织等，完善公示制度，畅通公示渠道，集思广益，充分论证，着力体现规划过程的公开、公平和透明。
1、加大规划批前公示力度。在玉环新城规划工作中，应建立规划批前公示制度，通过玉环新城规划展示馆（建议在玉城街道新建玉环规划展示馆）、玉环建设规划局网站、县级新闻媒体“两台一报一网”等，对一些重要的规划和重要项目的规划设计方案进行批前公示，尤其是规划展览应经常性向市民开放，向媒体开放，让市民随时了解自己家园的规划情况。建议重点突出民意征询环节，建立网络互动机制，在建设规划局网站或联合玉环新闻网设立规划意见征集栏目，鼓励网民积极参与，汇集网民智慧，共建美好家园；在县建设规划局、玉环经济开发区（县漩门管理局）设置征求意见箱，或发放征求意见、建议函（表）等，广泛征求社会公众意见；定期或不定期召开民意咨询会，接受公众质询，充分考虑和采纳公众合理化建议，使公众的意见建议成为规划审批的重要参考，有关意见建议的采纳结果也要及时公布。其中，对社会效益、环境效益和经济效益有明显作用的意见，规划部门应予以适当奖励，进一步激发公众参与的热情。
2、加大规划批中公示力度。在玉环新城总体规划和重要项目规划的审批过程中，建议邀请普通市民代表、党代表、人大代表、政协委员、新闻记者等列席旁听县建设规划局、县经济开发区等规划组织、实施单位的业务办公会议，监督决策过程；建议建立市民听政制度，邀请市民代表和随机抽取的利益相关人代表参加有关城市规划的展示会、评审会、座谈会和听证会等，充分听取有关单位和公众的意见，并将有关意见的采纳结果进行公布，不断提高决策过程的透明度。
3、加大规划批后公示力度。玉环新城相关建设项目规划方案审批以后，应在新闻媒体、网站和施工现场醒目位置，将批准的规划方案图及各项指标、举报电话等向社会公示，并尽量延长公示时间，让市民可以了解规划情况，并依法对规划实施情况进行监督，避免随意变更规划方案以及不按批准的规划实施建设的行为；对违反规划的建设项目，市民可依法向规划管理部门举报，规划管理及相关部门应及时进行查处。
（三）树立“科学规划”理念，努力实现玉环新城规划的科学民主
科学性是城市规划的生命和城市规划权威性的基础。近年来，许多城市探索建立了科学规划的有效模式，香港、深圳、青岛、杭州等城市都是城市规划建设的成功典范，为我们提供了很好的借鉴。因此，建议在玉环新城规划的相关环节，建立更加科学民主的工作制度，着力形成“公开招标—科学编制—公正评审—民主审议”的规范程序，真正体现规划决策的科学性、公正性。
1、完善设计招标制度，提高规划质量。据了解，我县在玉环新城城市设计和景观规划工作中，现正邀请清华大学、同济大学、澳大利亚HASSEL设计公司、贝尔高林香港有限公司等国内外知名规划设计机构参加规划方案征集，并由中规院协助组织招标和后期方案综合与控规编制，以提高城市规划质量。在此基础上，我们建议将玉环新城范围内的重大建设项目、建筑设计方案等，全部纳入规划设计有形市场，全面实行设计方案国内外公开招标。县规划部门在对规划强制性指标进行刚性管理的前提下，应给予非强制性指标以充分的市场弹性，以市场化手段激励规划建筑设计师发挥创造力。在招投标过程中，除目前在实行的纪检监察部门等监督外，要特别邀请党代表、人大代表、政协委员、各类监督员以及市民代表等参与，坚决防止暗箱操作，不断推进有形市场的规范化运行，为实现规划和建筑设计方案的精品化创造有利条件。
2、完善规划评审制度，提高规划编制水平。建议出台城市规划专家评审办法，明确评审的范围、组织、职能和程序，进一步规范城市规划专家评审工作。建议建立城市规划评审委员会，由城市规划专家（包括熟悉玉环地域和文化的本土专家）和其他有关人员组成，其中城市规划专家人数不低于评审委员会成员总数的二分之一，切实尊重和维护专家坚持学术原则的独立立场和职业操守，营造规范公正的制度意识。建议建立城市规划评审专家库，评审委员会进行城市规划评审时，参与评审的城市规划专家，从评审专家库中随机抽取。
3、完善规划决策机制，提高规划科学性。建议借鉴先进地区的有效经验，成立玉环县城市规划委员会，负责审议城市规划建设重大问题的对策以及重大建设项目或重要规划设计方案，为县政府决策提供可靠参考。要明确城市规划委员会的组成、职权、议事规则、审议程序等，以保证其公正性和权威性。建议城市规划委员会组成人员有一半以上人员为社会代表（包括党代表、人大代表、政协委员和社会公众等）和专家学者，并逐步增加非官员委员和社会代表的比重，确保社会各界公众的实质性参与和规划专家的核心作用，提高城市规划的科学性。建议建立城市规划委员会委员参会制度、规避制度，杜绝挑选委员参会、向委员授意等行为；规划委员会通过的决议必须获与会委员三分之二以上多数通过，以体现民主决策原则。对于不需要县政府批准、公布或上报的事项，由县规划部门或其他主管部门通报并组织实施；对于需要县政府批准、公布或上报的重大事项，经城规委审定后，由县规划部门或项目提报部门按程序报县政府批准，再报县人大常委会和省、市政府审批或备案。
（四）树立“权威规划”理念，切实维护玉环新城规划的严肃稳定
城市的规划再美好，如果得不到维护，就会在各种利益的驱使下被改得面目全非。规划的朝令夕改，牺牲的将是整个城市的长远发展。因此，在玉环新城的规划开发中，必须树立规划的权威性、严肃性和稳定性，强化规划的执行力和约束力，坚持规划刚性，真正把规划作为“城市发展的战略、建设城市的纲领、管理城市的依据”。
1、坚持高点定位，树立城市定位的权威性。城市定位是一座城市发展战略的核心和灵魂，决定城市未来发展取向和发展模式，与广大群众切身利益息息相关。我县提出要建设“全国一流的现代化海岛城市”，并把这个主题定位和发展目标让民众参与讨论这一做法值得肯定和赞赏。相关责任部门单位理应按照县委要求加强组织宣传，及时把我县城市主题定位和发展目标公布于民众，全面征求民众意见，多层次组织民众广泛参与到讨论决策中来，建议相关部门尽早行动。城市定位一旦充分征求并尊重民意确定下来，就要成为我县未来较长一段时期内城市发展的目标，不能随意进行更改。今后如果认为经法定程序已经确定的城市定位需要优化或变动，也要在事先充分征求民众意见的基础上，通过一定的民主决策程序进行科学决策。
2、严格执行规划，提高规划刚性约束力。要加大规划宣传力度，努力提高规划意识。各部门、各单位以及广大市民都要认真学习宣传城市规划法律法规，积极主动参与城市规划，自觉服从规划管理，努力维护规划的严肃性。要充分尊重规划，严格执行规划，进一步加强规划实施的统一管理，任何组织和个人都无权随意变更，尤其是我县的各级干部更应以身作则，坚决维护规划的权威性。要坚决遏制和打击无视规划、违法违规、损害城市形象的建设行为。目前，漩门三期围区内已出现了未经批准违法用海，违法建筑的现象，将会严重破坏漩门三期的规划布局。因此，要依法坚决处置违法用海和违法建筑等行为，为漩门三期的科学规划开发守住第一道防线。
3、规范修改程序，切实维护规划稳定。玉环新城有关规划经依法批准后，原则上不得修改，因特殊原因需要修改的，要建立一套规范的规划修改审批程序，并严格执行。规划修改提报单位应对原规划的实施情况进行评估，深入分析论证修改的必要性，在广泛吸纳公众意见的基础上，提出修改建议书和修改方案，并经城市规划委员会审议后，提交规划审批单位批准实施。未经城市规划委员会审查的，不得组织规划修改工作。建议规划的修改程序要与规划编制的程序相同，切实维护规划的严肃性。
4、健全监督机制，强化规划监督效果。要高度重视对规划实施的监督，除了要加强政府内部监督外，还要加强党内纪律监督，落实责任追究制度；要充分发挥人大和政协的作用，加大对规划实施工作的监督力度，根据实际情况对城市规划的实施情况进行专项检查，把握规划实施的进度和实施中存在的问题。要加强社会公众舆论监督，让公众享有规划实施监督权，把公众参与率、意见采纳率和公众参与监督度等量化指标纳入城市建设规划部门绩效考核指标。同时，还要突破各种监督各自为战的局面，将其整合成联动监督机制，使相关部门能及时地纠正实施过程中的问题，让规划的美好蓝图真正变成现实。