流动人口是当前社会管理的重点和难点。为推动流动人口服务管理工作的创新与发展，促进流动人口服务管理工作上新水平，上阶段，县政协抽调社法委委员及县流动人口服务管理局有关同志组成调研组，对我县流动人口服务管理基层组织培育工作进行了调研。调研组先后走访了相关部门及部分乡镇、村居、企业，召开各类人员座谈会，开展流动人口问卷调查，在此基础上再进行深入反复的研讨，然后形成了此调研报告。

一、流动人口组织化程度低带来的服务管理工作困境

自20世纪90年代以来，随着经济社会的快速发展，我县流动人口数量急剧增加。据统计，1990年流动人口不到1万人，2000年增至11.5万人，2005年又猛增至20.15万人，五年时间翻了一番。到今年6月底，全县流动人口登记数已达24.1万人，实际人数近30万人。流动人口的基本特点：一是来源广。我县流动人口来自全国31个省市（自治区），其中四川5.19万人、湖北4.48万人、贵州3.53万人、安徽2.76万人、江西2.48万人、湖南1.58万人、河南9639人，这七省合计21万人，占总数的87%。流动人口在我县人数超过2000人以上的县（市、区）有21个，其中5000人以上的有5个。二是居住散。流动人口在新民小区、暂住中心、企业职工宿舍等集中住宿的仅3.2万人，集中住宿率为13.3%，其余散居在全县294个村居（社区）中。三是从业杂。流动人口从业遍布全县36900多家民营企业和个体工商户，其中务工17.4万人、务农1.3万人、服务3.6万人、经商1.3万人。四是素质低。流动人口文化程度总体偏低，不良习惯和不文明行为比较普遍。据对城关环礁村的调查，流动人口文化程度大专以上仅占1.5%，高中占12%，初中及初中以下占86.5%。五是流动大。流动人口离开了自己的原居地，脱离原籍纵向行政体系的控制，在职业之间、产业之间和地域之间频繁流动。据公安部门去年7月至今年6月底的统计汇总，流动人口在我县暂住一年以上的仅2.43万人，占10%；一个月至一年的21.57万人，占89.5%；一个月以下的约1000人，占0.5%。

流动人口的基本特点决定了流动人口社会组织化程度比较低。几年来，因流动人口组织化程度低下而引发的一系列社会问题日益突出，社会管理工作正承受着巨大的压力，现行的流动人口服务管理体制和工作机制已适应不了现实的需要。主要表现在以下几方面：

1、流动人口与户籍人口两个社会群体整合工作力不从心。

近年来，县委县政府采取多种措施，坚持不懈地抓流动人口社会整合工作，力促流动人口更快地融入当地社会，使之成为经济社会发展中的一个有机组成部分。但社会整合工作的实际成效离最初的目标和愿望仍有较大差距，流动人口社会群体与户籍人口社会群体“二元结构”依然十分明显。一是流动人口对玉环的认同感和归属感难以改变。由于缺乏相互沟通的平台和桥梁，流动人口始终没有把自己当成新玉环人，认为与户籍人口是两个截然不同的社会群体，存在着难以逾越的鸿沟。根据我们对500名流动人口的抽样调查，有69.2%的人认为难以融入玉环社会，68.8%的人表示不愿落户或无意落户玉环。二是流动人口市民待遇难以落到实处。根据《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（2006年）的政策要求，流动人口应该享有与户籍人口一样在计生服务、社会保障、医疗卫生、就业培训、子女入学、劳动保护、文化娱乐等方面同等的待遇。但实际上由于流动人口社会群体组织化程度不足等因素，许多待遇难以真正落实到位。比如流动人口计生服务工作，许多村居（社区）流动人口育龄妇女少则几十名，多则几千名，因为居住混乱，流动频繁，导致生殖健康、优生优育、避孕节育等宣传教育服务工作难以伸入到所有流动人口育龄妇女。据统计，去年全县流动人口育龄妇女“三服务”（查病、查环、查孕）服务率约为78%。三是流动人口民主政治权利难以实现。由于户籍制度的天然屏障，流动人口民主政治权利的实现途径和方式比较缺乏，流动人口无法像户籍人口一样享有广阔的民主政治权利，在工作居住地参与政治生活。目前全县近30万流动人口中仅6人当选为县或乡镇党代表、人大代表和政协委员。

2、流动人口服务管理网络无法实现全覆盖。

近年来，我县十分重视流动人口服务管理网络建设，不断完善流动人口服务管理体制和工作机制。目前县一级成立了流动人口服务管理局，乡镇（办事处）设立综治服务中心，村居（社区）普遍建立了综治工作站（或流动人口服务站），其中一级综治站35个，二级综治站60个。但是，流动人口服务管理网络仍然是残缺不全，漏洞不少。一方面已建的服务管理机构（包括县、镇乡、村居、社区）的工作职能、工作责任并没有完全到位，比如相当多的综治站还是停留在登记、发证等初级层次上，工作人员水平低、素质差，工作不深入、不细致，导致流动人口漏管失控现象比较严重，重复登记、人走未及时注销等情况较为突出；另一方面，有的职能部门认为县里已建立了流动人口服务管理局，于是降低了协作配合抓服务管理的主动性和责任感，造成服务管理工作出现许多漏洞和空隙；再一方面，伸入到流动人口内部的基层组织缺失，流动人口游离于社会各个角落。正是由于这些原因，我们对流动人口的底数情况无法像对户籍人口一样做到全面、准确掌握，流动人口社会群体始终成为我们服务管理的盲区或半盲区。据公安部门抽样统计，去年我县流动人口登记率、出租房屋登记备案率、人户一致率分别为86%、95%、72%，实际许多乡镇、村居的“三率”则更低。

3、流动人口社会矛盾化解能力明显弱化。

近年来，流动人口社会矛盾冲突已成为影响我县社会和谐稳定的主要因素。从信访情况看，因交通事故、劳资纠纷、工伤事故、民事纠纷、生计救助等方面利益诉求而上访的案件已相当突出，有的还演变为群体性事件，甚至走向犯罪。据县信访局2005年至2008年上半年的上访登记情况统计（见附表1），流动人口信访始终占有较大的数量，并有不断增长的趋势，特别是今年上半年，上访量大幅增加，占到全县总上访量的23.8%。流动人口纷纷到县政府及县信访局上访，表明他们的利益诉求难以在基层得到解决，矛盾纠纷无法在基层得到化解。事实上，村（居）、社区、企业正缺乏一些能让流动人口进行利益诉求、情绪化解、沟通理解的渠道和平台。而当流动人口的合法权益找不到正当途径的有效维护时，有些人就会铤而走险，依靠老乡群体抱团力量或寻求黑恶势力，动用非法手段来“暴力维权”。最典型的是“6·23堵塞76省道事件”、“坎门7·10袭警事件”等群体性事件。根据我们对500名流动人口的抽样调查表明，有15.9%的人知道周边有老乡自发的各种组织。从社会治安情况看，流动人口违法犯罪率始终处于高位。据县法院和市中院统计（见附表2），2005年－2007年，我县流动人口刑事犯罪分别为713人、805人和982人，每年平均增长17.4%，流动人口刑事犯罪每年占全部刑事犯罪的70%以上，其中两抢一盗犯罪每年占全部流动人口犯罪数的60%左右。而且，结伙犯罪情况更加突出，2005—2007年分别为101伙、115伙和138伙，每年上升近20%，结伙犯罪人数每年以24%以上的增幅提升。有些结伙犯罪还具有黑社会性质，比如公安机关在05、06年端掉的以湖北籍刘纯兵为首的犯罪团伙，07年端掉的“东北帮”、“湖南帮”、“四川帮”等被外人称作“八国联军”的涉黑集团。流动人口犯罪猖獗，表明我们对流动人口违法犯罪的防控能力还比较薄弱，特别对团伙犯罪成员的信息掌握和瓦解手段还比较缺乏。由此可见，流动人口社会群体这一巨大阵地，如果我们不正面去占领，并建立矛盾冲突化解平台对其进行疏导、教育和感化，就容易被不法分子所利用，特别是年轻的“二代” 流动人口极易走向反面。近几年的流动人口青少年犯罪形势就是一个警示。2005—2007年，18周岁以下流动人口青少年违法犯罪213人，约占犯罪总数8%；18周岁至25周岁的有1379人，约占总数55.2%。

综上所述，我们认为，探索建立符合实际需要的流动人口服务管理基层组织，提高流动人口社会组织化程度，是加强和改进流动人口服务管理工作，完善服务管理体制和工作机制的一条重要途径，也是保障流动人口市民化待遇，实现民主化管理的一个必然选择。

二、我县流动人口服务管理基层组织培育工作实践和培育难点

1995年，大麦屿开发区福山成立首个外来人口之家，从此，我县迈开了流动人口服务管理基层组织形式培育工作的探索步伐。到目前为止，全县组建了以流动人口党组织为主要形式的流动人口服务管理基层组织共12个，其中输出流入两地协作管理3个，属地化管理8个，自我管理1个（见附表3）。几年来，流动人口党组织发挥自身的政治优势和组织优势，在为流动人口协调矛盾纠纷、提供服务等方面，起到了积极的作用。一是充当流动人口的贴心人。2007年1月，龙溪乡与湖北蕲春县协作成立了龙溪蕲春党建工作站，由蕲春县派遣专职干部担任工作站副站长，服务管理在龙溪的7000多名蕲春流动人口。工作站成立后，先后开展民工返乡直通车、评选“十佳新龙溪人”、异地办理二代身份证、组织妇女计生“三服务”、举办留守儿童夏令营等活动，还为流动人口处理了工伤赔偿、工资拖欠、生活纠纷等许多问题，让流动人口找到精神上的家的感觉。二是成为党委、政府的得力助手。流动人口党组织发挥他们身处第一线、发现信访苗头早、掌握信息快的优势，及时为党委政府提供信息，化解各种矛盾纠纷。比如，湖北省秭归县流动党员玉环支部在秭归籍务工人员王华平猝死案发生后，积极协助大麦屿开发区党委政府安置死者家属，防止流言传播，使该事件得以平稳处置。此外，流动人口党组织还以党建工作为抓手，协助党委政府开展综治、计生、卫生、宣传教育等领域的服务管理工作。

尽管我县流动人口服务管理基层组织培育工作起步比较早，但一直处于尝试阶段。目前，已建的流动人口服务管理基层组织仅局限于流动人口党组织，形式单一，规模较小，覆盖面不广。据统计，已建的流动人口党组织所属的党员总数仅为125人，在全县近30万流动人口中犹如几点星火而已，辐射效应不强。因此，流动人口服务管理基层组织培育工作还需要进一步探索、规范和深化。

从实践来看，流动人口服务管理基层组织培育工作遇到的主要困难：一是思想认识阻碍多。由于流动人口带来了一系列严重的社会问题，使得防范、压制一直以来成为流动人口服务管理工作的主导思想，广大群众和基层干部对流动人口也不同程度地存在排斥思想。而且，流动人口服务管理基层组织无论何种形式，都会带有某种亲情地缘关系，容易紧密抱团，如果把握不牢，管理不到位，可能会被少数不法分子利用，与党委政府相抗衡而走向反面。因此，社会各界对建立流动人口服务管理基层组织普遍持谨慎态度。二是培育工作操作难。培育工作表面上看是寻找几个人成立一个组织，而实际操作比较复杂，特别是模式选择、人员确定工作比较难。比如组建输出流入两地协作管理组织，目前已与我县建立工作协作关系的除湖北蕲春、秭归等个别县市外，其余县市还没有建立，因此寻求与流动人口输出地协作管理的途径存在一些困难。又如按流入地属地化组建各类服务管理基层组织，又会遇到流动人口底子不清、情况不明、难以物色到合适的人选等问题。三是经费缺乏运行难。流动人口服务管理基层组织自身没有收入来源，单靠其个人筹资或社会捐资来保证组织正常运行已比较困难，更不必说承担社会管理和公共服务的职能。比如，江西玉山流动党员俱乐部、湖北英山流动党员玉环支部等由纯外地流动党员组建的组织，根本就没有相应的工作经费。这也是目前一些流动人口党组织无法开展正常活动的一个主要原因。

三、对推进我县流动人口服务管理基层组织培育工作的几点建议

1、以“本地化”为理念，分层分类探索流动人口服务管理基层组织组建模式。

根据中共十七大关于基层民主政治建设的有关精神，培育流动人口服务管理基层组织就是要把流动人口纳入户籍人口社会生活共同体之中，扩大群众基层组织范围。流动人口服务管理基层组织应该是我县群众基层组织的重要组成部分。因此，在探索培育流动人口服务管理基层组织的时候，必须坚持两条基本原则：一是坚持党的领导，把流动人口服务管理基层组织的工作主导权、支配权和主动权牢牢掌握在党委政府的手里；二是坚持共建共促，以流动人口服务管理基层组织为桥梁，把流动人口与户籍人口的积极性都调动起来，实现服务管理方式的根本转变，即从单向管理转变为双向互动、双向服务。按照上述基本原则，流动人口服务管理基层组织组建模式的总体构想，应该是以“本地化”为理念，以组织设置便利、形式丰富多样、作用发挥实在为要求，实行分层分类。其参考模式：在乡镇层面，可建立以党建工作站为主要形式的流动人口输出流入两地协作管理组织。龙溪蕲春党建工作站的实践经验表明，输出流入两地协作管理组织因为有两地部门相关工作人员派遣担任负责人，并有党委政府作为其强大后盾，组织的可靠性强，应是我们需要积极探索培育的形式。新组建的协作管理组织要与乡镇现行的综治服务中心合署办公，一套人马，两块牌子。在村居（社区）层面，可建立在村居（社区）党组织领导下的各类组织。按流动人口的居住形态，可有不同模式和不同结构。在村居（社区）新民小区集中居住的流动人口，可设立“新居民委员会”、“新民小区党支部”、“新居民计生协会”、“流动人口自治协会”、“新民家庭学校”等各类服务管理基层组织，由村居（社区）党组织统一领导管理，并由有关职能部门对口联系；散居的流动人口，应融入户籍人口之中，根据流动人口的数量，可按村居（社区）小组的自然区域设一名流动人口小组长，流动人口小组长归村居（社区）综治工作站管理，流动人口小组长也可视情成为综治工作站兼专职组成人员，也可成立流动人口管理服务志愿者协会；散居流动人口党员，可按党小组的形式归属村居（社区）党组织管理。在企业层面，应本着“谁用工、谁负责”的原则，按照企业的组织形式和管理制度，建立健全党团组织和企业工会组织，加强用人单位对包括流动人口在内的所有职工的服务管理责任。在行业层面，可根据条件具备情况，以行业为纽带，建立包括流动人口与户籍人口均在内的行业相关协会，比如五菱车协会、出租车协会、餐饮服务协会等，并由行业主管部门负责组建和管理。

2、以试点工作为基础，积极稳妥开展流动人口服务管理基层组织培育工作。

流动人口服务管理基层组织培育工作既要积极推进，又要稳扎稳打。一方面，要制定流动人口服务管理基层组织发展规划，将其纳入我县人口社会发展规划之中；另一方面，在目标设定和工作把握上，要从实际出发，因地制宜，分类指导，条件成熟一个建一个，建一个成一个，避免一哄而上、遍地开花。近期，可在输出流入两地协作组织建设、集中居住点组织建设方面以及在有条件的村居社区首先寻找试点培育途径。比如，根据目前有21个县（市）在我县的流动人口数超过2000人以上的实际，我县可主动联系对方县（市），共同组建协作组织。为使试点工作取得成效，使之成为推广经验，我们建议还要认真抓好基础工作。一是开展流动人口底数摸排，为流动人口服务管理基层组织培育工作创造有利条件。如果对辖区内的流动人口情况没有一定的知情度，流动人口服务管理基层组织培育工作可能会很盲目，因此，有必要开展以察实情摸底数送服务为主要内容的“流动人口档案”创建活动。“流动人口档案”创建活动，应由乡镇牵头发动，组织乡镇干部、村居（社区）干部、村民代表（或村民小组长）深入流动人口租住房走访摸排，边走访边建档，实行分片包干、责任到人。二是精挑细选，把好选人关。要选择政治思想素质较强、文化程度较高、组织协调能力强、有影响力、在当地居住时间较长、对玉环有深厚情谊的流动人口来担任服务管理基层组织的负责人及组成人员，使组建的服务管理基层组织能较快适应玉环、融入玉环，并能与玉环当地的各类组织和干部群众和谐相处。

3、以政策机制为保障，努力发挥流动人口服务管理基层组织积极作用。

流动人口服务管理基层组织作为党委政府服务管理流动人口的重要补充，党委政府应制定出台相关政策、建立相关机制给予大力支持，促进和保障流动人口服务管理基层组织正常运行，使其发挥应有的作用。一是建立双向互动工作机制。一方面赋予流动人口服务管理基层组织相关工作职能，为他们提供适当的工作平台。比如对流动人口党建工作站、流动人口志愿者协会、新居民委员会等服务管理基层组织，要明确他们在宣传党和政府的方针政策，为流动人口提供信息服务，以及参与协助乡镇、村居（社区）社会事务管理等方面的工作职责，吸纳服务管理基层组织的负责人及其成员以担任治安巡防员、纠纷调解员、计生协理员、政策宣传员、卫生保洁员等形式和途径来开展流动人口服务管理工作。另一方面建立定期反馈制度，实现双向互动管理。流动人口服务管理基层组织要及时把辖区流动人口的进出情况、思想动态、矛盾纠纷、生活需求等情况向党委政府或村居（社区）汇报，使党委政府及时掌握信息动态。二是建立经费来源保障机制。要进一步扩大流动人口服务管理工作的地方财政预算，将流动人口服务管理基层组织运行费用补助纳入财政预算范畴。理顺职能部门和乡镇的流动人口服务管理经费使用机制，规范使用办法，保障流动人口服务管理基层组织在行使社会管理和公共服务方面享有政府财政经费支持。村居（社区）和辖区企业要多形式、多渠道筹措资金，积极支持流动人口服务管理基层组织开展工作。三是健全政治权利保障机制。要平等赋予流动人口服务管理基层组织出席或列席乡镇、村居（社区）及有关部门相关工作会议，处理相关事务的权利。按照平等、尊重、民主参与的原则，流动人口服务管理基层组织应与本地各类自治组织一样享有参与评优评先的权利，乡镇、部门、村居（社区）应将流动人口服务管理基层组织中的优秀分子列入各类先进分子（比如优秀党员、优秀调解员、优秀计生协理员、优秀信访信息员等）的评选范围。要突破现行户籍制度的障碍，积极探索流动人口政治权利异地实现机制，拓展流动人口行使民主权利的空间，给予流动人口一定比例的县、乡镇两级人大代表和县政协委员的名额。

4、以规范化建设为要求，实现职能部门与流动人口服务管理基层组织的有效对接。

流动人口服务管理基层组织是具有挑战性和探索性的新生事物，要在党委政府以及职能部门的直接领导或有效对接下，开展规范的活动。一是加强教育培训。组织、宣传、民政、劳动、司法、计生等职能部门和工、青、妇等群众团体要将流动人口服务管理基层组织的教育培训工作纳入工作计划，并找准载体、选好内容，有针对性地组织好各类教育培训活动，比如思想政治宣传教育、普法培训、劳动安全、计生宣传教育等，使流动人口服务管理基层组织向制度化、规范化方向健康发展。二是搞好舆论宣传。既要曝光流动人口中的丑陋行为和违法犯罪行为，更要宣传服务管理基层组织中的先进事迹和好人好事，多宣传他们中的诚实劳动者和模范典型。三是提供便民服务。各个职能部门要在各自管辖的领域内，指导流动人口服务管理基层组织开展工作，同时依托服务管理基层组织这一平台为流动人口提供一些扶助性为主的服务，以提高服务管理基层组织的威望。四是强化管理责任。流动人口服务管理基层组织除了行业性组织依托职能部门来管理外，其它都要归属当地党委政府和村居（社区）组织来管理。乡镇、村居（社区）管理服务网络是否健全、职责是否明确、工作是否到位，关系到流动人口服务管理基层组织的生存与发展。为使流动人口服务管理基层组织避免被不法分子利用成为合法化的流动人口黑恶势力组织，加强管理工作至关重要，特别是村居（社区）更要强化管理功能和管理责任。因此，各相关职能部门要积极将流动人口服务管理的部分职能下移到村居（社区），加强和完善村居（社区）综治工作站的工作，建立与乡镇行政功能相类似的融管理、服务、教育、维权为一体的“流动人口管理服务站”，服务站在上级主管部门和乡镇统一领导下开展工作。同时，要建立“谁主管、谁负责”的工作责任制，确保流动人口服务管理基层组织健康运行。并建立督查考核工作机制，将流动人口服务管理基层组织的培育、管理工作列为对部门、乡镇的考核内容。

附表1：

流动人口信访统计情况

注：上述数据来自县信访局。

 附表2：

流动人口犯罪情况

注：上述数据来自县法院和市中级人民法院。

 附表3：

全县流动人口党组织基本情况（统计截至2008年9月底）