近年来，在工业化和城市化的双重推动下，我县大量耕地被征为城市开发用地，许多农民的基本生活保障问题日益突出，成为推进我县经济社会持续又好又快发展必须处理好的一个社会问题。对此，县政协十分关注，专门组织社法委委员组成调研组，对我县被征地农民基本生活保障制度建设及制度落实情况进行调研。调研组通过走访县人劳社保局、县国土局、县财政局、县海洋与渔业局、漩门三期指挥部、城关办事处、坎门办事处、大麦屿开发区等部门和镇乡（办事处），与相关负责人、经办工作人员、农渔民代表进行座谈等形式，广泛收集资料。并经多次研讨，形成此调研报告。现将调研情况汇报如下：

    一、我县被征地农民基本生活保障制度建设及运行概况

    为解决被征地农民社会保障问题，尤其是基本生活保障问题，确保社会和谐稳定，我县根据《浙江省人民政府关于加快建立被征地农民社会保障制度的通知》（浙政发〔2003〕26号）和《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》（浙劳社农〔2003〕79号）文件精神，于2003年12月，出台了《关于被征地农民基本生活保障的试行办法》（玉政发〔2003〕121号，下简称《试行办法》），以“土地换保障”方式，确立了被征地农民基本生活保障制度。主要内容包括：1、参保对象：征地时16周岁以上的被征地农民（指经省级以上人民政府批准，由当地国土部门实施统一征地的，被征地时持有第二轮土地承包权证家庭中大部分土地被征用的在册农业人员）。其中女性16周岁以上至55周岁以下、男性16周岁以上至60周岁以下劳动年龄段人员，可在城镇职工养老保险（下简称城保）和被征地农民基本生活保障（下简称农保）间自行选择。不符合城保条件及女性55周岁以上、男性60周岁以上人员，纳入农保；2、农保基金筹集：县政府、个人和村集体共同分担。其中县政府承担30%，作为统筹基金；村集体和个人共同承担70%，记入个人账户；3、缴费标准及享受待遇：缴费分为三档，被征地农民可根据自身条件任选其中一档进行一次性缴纳，当到达法定退休年龄即可享受农保待遇。参加农保时女性55周岁以上、男性60周岁以上人员，在缴费月的次月便可领取保障金。

    2004年1月，该农保制度正式开始实施。2005年4月下旬，县政府以大部分参保人员已接近或已到领取年龄，支付量大，难以承受为由暂停了农保。2006年8月，在被征地农民迫切要求及社会各界积极推动下，县政府出台了《关于被征地农民基本生活保障试行办法补充规定》（玉政发〔2006〕43号，下简称《补充规定》），恢复办理农保。2004年底，在安置拆解渔船渔民转产转业时，县政府鼓励所涉人员参照被征地农民参加农保。2006年8月出台的《补充规定》中，拆解渔船所涉人员正式被纳入农保。截至2007年6月底，全县参加农保人员共有7492人，其中死亡退保131人，已到领取年龄7077人；筹集基金共17157.06万元，其中个人保费收入11317.69万元，财政补助收入5500万元，利息收入339.37万元；保费支出4814.88万元，死亡退保支出131.25万元，基金结余12210.93万元（详见表Ⅰ）。

    表Ⅰ：2004—2007年基金筹集及支出情况表        单位：万元

    （一）被征地农民参保情况。

    据统计，自1999年至2006年，我县共征收土地14612.6亩（详见表Ⅱ），涉及征地人数约43837人。其中16周岁以下无须参保人员6575人，符合参保条件人员37262人。符合参保条件人员中，已参加城保的，估计不少于8000人；参加农保的，截至2007年6月底，共有6398人。

    表Ⅱ：1999-2006年各年征地数                        单位:亩

    （二）拆解渔船所涉人员参保情况。

    据统计，自2002年开始实行渔船拆解报废以来，至2006年，我县共拆解渔船660条，涉及股份人员2142人，实际转业人员（包括在船上作业的非股份人员）约7000人（详见表Ⅲ）。截至2007年6月底，拆解渔船所涉人员参保共1094人。

    表Ⅲ  2002-2006年度渔船拆解报废情况表
   

    二、我县被征地农民基本生活保障制度在运行中显现的问题。

    尽管我县农保制度已深入民心，并且在全省范围内首创拆解渔船所涉人员参照执行。但制度在运作中不稳定，时断时续，且在设置上还存在不少问题，主要表现在以下四个方面：

    （一）整户参保方式操作性不强。采取整户参保方式的目的是提高劳动年龄段被征地农民参加农保比例，以稳定农保基金。但省政府相关文件和《试行办法》都允许符合城保条件的劳动年龄段被征地农民自由选择城保或农保参保。由于城保是分期连续缴费，支付压力低，享受标准高，在必须参保的前提下，符合城保条件的劳动年龄段被征地农民自然优先选择城保，最终留在农保的仍是养老年龄段人员（其参保比例高达95%），整户参保没有达到预期目的。相反，抬高了参保门槛。例如：张老汉夫妇土地被征，想参加农保，但其户口本中还有儿子、媳妇均年近50，两个孙子20多岁。按照整户参保的规定，张老汉夫妇必须让儿子、媳妇和两个孙子一起参保。孙子可以选择城保或农保。儿子与媳妇年龄已大，只能参加农保，而四人同时一次性缴纳农保费钱又不够，最后张老汉夫妇只好放弃参保。诸如此，严重挫伤了被征地农民的参保积极性，导致参保人数急剧下降，2007年7、8月份参保人数分别只有20人和31人（详见表Ⅳ），整户捆绑式参保已处于实际的停滞状态。

    表Ⅳ   2006年8月至2007年8月参保人数            单位：人

    （二）享受标准未能及时调整。《试行办法》规定“享受标准可由县政府根据上级相关规定和我县经济发展情况予以调整。”这一表述过于模糊。且在实际施行中，享受标准自2004年7月份调整后，至今已逾3年未作变动。目前我县农村最低生活保障线已调至200元/月。农保现行享受标准最低仅186元/月，最高也只340元/月。与城保享受标准相比，仅为1/3左右。没能及时调整的享受标准，造成享受水平偏低，对被征地农民参保吸引力不大。

    （三）制度部分规定有失公平。县政府基于财政承受力及土地出让有出让金收益，渔船拆解后无类似收益考虑，在《补充规定》中，把县政府自身承担的30%统筹基金部分，全部交由拆解渔船所涉人员或其所在集体承担，造成享受同样的保障金额，拆解渔船所涉人员所需缴费数额是被征地农民的1.43倍。同一制度惠及对象，待遇却差别较大，对此拆解渔船所涉人员反映强烈。

    （四）基金支付能力不足。现行的农保基金来源，县政府承担部分主要是土地出让金收益，村集体部分是土地补偿费及村留地开发增值和集体经济积累，个人支付部分主要是安置补助费。目前，财政从土地出让金收益中提取的贴到农保基金的比例偏低，以2005年至2006年为例，仅占两年土地出让金收益（15.5亿）的3.5%。集体部分，由于村集体大部分已把征地款发至个人，留村的占极少数，且留村的在用于村各项公共建设后所剩无几。贫穷村无力补助，富裕村又恐不能平衡，最终大部分村没有进行补助。同时由于我县现时征地补偿费基本情况为：最高6.08万元/亩，最低1.75万元/亩，平均4万元/亩，按人均占地0.27亩计，人均征地补偿费仅1.1万多元/人，而参保缴费至少需1.1万，由此导致被征地农民不愿参保或无力承保现象产生在所难免，也造成基金底子比较薄。在参保人员领取率达96.14%的情形下，按现有结余基金12210.93万元，在目前的支付220万元/月基础上，再考虑享受标准提高进行测算，单纯的农保基金静态（即现在起无人续保）支付只能维持4年。

    三、对加强我县被征地农民基本生活保障制度建设的几点建议

    针对当前农保制度运行中凸现的问题，结合我县实际和相关法律法规，在农保制度建设、完善过程中，要着力把握好以下几方面：

    （一）要充分认识加强农保制度建设的迫切性。农保制度建设是“工业反哺农业，城市支持农村”的重要领域，是市场经济条件下政府的重要职责。我县的城市化是政府主导型的城市化，对农民来说，失去土地即意味着“失权”，失去了他们赖以生存和发展的物质基础，政府有责任保障他们的生活水平不因土地被征收而降低，保障他们长远生计有着落。此外，社保统筹发展趋势也要求尽快完善农保制度。许多社保发达国家实践证明，实行全民社保统筹，有利于保持社保参保与领保的动态平衡，使社保基金能更好地滚动使用。这也是我县社保发展的必然趋势。政府及有关职能部门应从完善社保制度、满足被征地农民基本民生需求及构建和谐社会的高度，充分认识加强农保制度建设的紧迫性，本着“以人为本”的执政理念，尽快着手完善、落实农保制度，并通过完善农保制度，为对接城保，实现社保城乡统筹、全民统筹打好基础，以便让为工业化和城市化作出贡献的被征地农民，实实在在地享受到工业化和城市化的成果。

    （二）要合理确定参加或参照保障对象。农保制度是建立在征地基础上，与以就业为基础的城保制度有着明显区别，它允许劳动年龄段以上人员参保，政府承担部分比例较大，主要是为解决特殊群体基本生活保障设立的特殊险种，体现的是对被征地农民的政策倾斜。因此，不能简单地把农保向不同类型农渔民群体敞开。参加农保的对象，原则上需符合3个条件：一是因政府征地等原因失去生活、生产资料；二是失去的生活、生产资料相应地为政府创造了收益或政府愿意为其提供较大补偿；三是上级政府有政策或县政府能为其落实相应的统筹基金。基于城镇、学校等公益事业建设需要征地所涉人员、土地被征后土地性质尚未转为国有人员，虽不符合省政府对被征地农民的界定，但也是因政府用地失去生产资料，我县应根据本地实情，逐步将这部分人列入参照保障对象。操作上，对土地被征用较多的村居，宜采用村民代表会议形式确定参保人员名单，参保人数由农保经办机构核定、控制；对省级以上重点工程征地后土地转国有手续未办人员，以及可以补办征地手续，所在村居亦同意补办的所涉人员均予以参保。

    （三）要因地制宜修订部分规定。一是取消参保方式限制。从浙江全省来看，整户参保仅温岭等几个台州县市区实行，其余县市区均以个人自愿参保为主。杭州滨江区更是对养老年龄段人员实行不缴费，直接发放生活补助，目前每人能领到300元/月。另外，整户参保也有违《中华人民共和国物权法》第42条关于被征地农民参加农保是一项权利不能被限制的立法精神。由此，要改变整户参保这一单一强制方式，实行个人、整户、整村等方式并举。是否参保，以何种方式参保，完全尊重被征地农民个人意愿。为争取最大承保人数，可通过一些具体优惠措施，以利益引导的办法，鼓励整户、整村参保。对一次性缴费参保有困难的被征地农民，可采取分期缴纳的方式吸引参保；二是明确缴费、享受标准上调的大致间隔年限和比例。适时调整标准，能吸引更多接近养老年龄段人员参保，可在一定程度上延长基金支付年限。我县应依据经济发展水平、被征地农民承受力和物价上涨指数，参照城保标准年平均7%—8%的调整比例，及低保标准年平均增幅8.3%的调整比例，对农保标准应每2年调整1次，最长不宜超过3年，比例以每年5%左右递增；三是统一参保对象待遇。实行拆解渔船所涉人员与被征地农民同一缴费标准，让农渔民平等共享农保政策。

    （四）要加大公共财政投入力度。财政投入是政府承担农保制度建设公共财政责任的具体方式，是增强农保基金支付能力、维持农保制度长期平稳运行的最后保障。有关部门曾以2005年至2012年参保总人数32000人，平均每人支付18年（按平均寿命75岁计）测算，2005年至2030年，政府需承担13.2亿元，考虑享受标准每年5%递增，实际负担可能达到25亿元，得出政府无力承担的结论。但从我县1993年至2006年地方财政收入年平均增长率26.6%，及我县经济快速增长势头来看，政府出资部分财政具备承受能力。再者，农保作为一个关乎被征地农民群体风险的民生问题，政府也理应落实财政供款，承担财政责任。针对现行农保基金中政府承担部分，主要从土地出让金收益中提取，而土地出让金收益来自于土地，政府应该在土地出让金收益使用上对农保基金投入优先作出倾斜安排，并逐年提高土地出让金收益提取比例，用于增加贴补额度，弥补村集体出资不足部分，及承担提高待遇水平所需支出。此外，还应在财政税收中提取相当于农保基金总收入10%—15%额度的经费，设立专项调剂金或后备金，以保证将来的支付能力。（县政协调研组）